许一力

19日外媒刊出中国市政债胎动的消息,在舆论上引起了巨大的涟漪。两天后,国务院正式印发文件,批准10个地方政府债券自发自还。

中国算是正式开闸地方政府市政债了。这种在安全性上仅次于国债的东西,也绝对是个好东西,在中国却姗姗来迟,最大的顾虑就在于它有违约的风险。

人家美国作为市政债最先运用的国家,运作已经超过半个多世纪,违约率没有超过1%。但就是这1%,一旦违约发生,其影响绝不仅限于经济范畴。声名远扬的1975年,纽约市就发生了财务危机。当时纽约州城市开发公司拖欠了属于纽约市政债务的1亿美元票据。虽然之后市政府通过1.4亿美元的银行循环贷款来弭平这一违约,但这一财务危机的出现,意味着市政债券的信用风险确实是可能存在的。并且,四年后1979年生效的《联邦破产法》进一步让市政债可能导致的政府破产被摆上台面。

我们中国不走美国的路,但我们现在显示出来的地方债务问题,有过之而无不及。

按中国的预算法约定,目前的地方政府不存在发行地方债的权利,既然这样,隐含的意思就是,中国地方政府不存在破产机制。这种非破产机制太可怕了,中国的地方政府债务一切都有中央政府兜底,中央政府掌控货币发行权,换句话说,有着中央政府印钞机兜底的地方债务都不是问题。也恰恰是源于地方债务的兜底机制存在,地方政府、地方融资平台、莫名其妙的享受了国家信用支撑。既然地方政府没有发债权利,于是地方融资方法就变成了政府关系下的地方企业债,也就是所谓的地方融资平台,地方融资平台以及各种担保之下的地方隐形债务。这种隐形债务到底有多大谁也说不清楚,很可能远超我们现在看到的水平。

等于说,《预算法》的规定虽然卡住了地方政府合法发债的闸门,却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。与其出现这种不透明的隐形债务,不如大大方方的允许地方政府公开发债。至少可以做到规范、透明,风险也有可能得到控制。我相信咱们政府的希望是,地方政府被允许直接发行债务后,能够更好地管理地方财政,同时大量影子银行借款也能够转移到正规的资产负债表上来。就单凭这一点,对地方债就应该是叫好的。

第二个考虑,估计也是为了缓解接下来地方政府的资金压力。目前地方政府负债水平已经逼近经济线,后续的资金压力却仍然难以缓解。根据国家开发银行预测,未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。如果考虑到目前房地产市场的降温,那么在这种背景下,想要维持地方财政供应和缩减地方债务风险,弄个地方债出来是个解决之道。

况且允许地方政府发债起码要比用国债来转贷的方式好。现在有些国债项目建完以后就搁在那里了,很少有人去关心效益问题,很多国债项目的大量资金压根没有使用在项目本身上,这已经是尽人皆知的事情了。当地需要建设什么项目?什么项目更有效益?当地政府比中央政府更清楚,当地老百姓也更清楚,所以建设起来的项目也会更有效益。<wbr/>

最后,也是为了现在的商业银行考虑。现在很多地方的融资都是通过各种途径从商业银行贷款,政府来做隐形担保,这给商业银行造成了很大的压力。而且商业银行把地方政府的出面作为担保,在法律上是不允许的,可是不给贷款就是"不支持地方的经济建设"。这是很严重的问题,让地方政府发债就避开这个问题,也算是对商业银行的一种保护。

地方债肯定是应该叫好的,但实施起来难在哪呢?

最难的地方就怕地方政府去滥用这个权力了。在美国这样的地方,各级政府有各级议会,议会对政府形成了强有力的约束,地方政府关于地方事务的决策要经过议会的批准才能实施,所以保证地方政府的决策能满足本地居民的偏好。在我国,地方人民代表大会本是有履行监督地方政府的职能,但在实践中,该职能根本没发挥出来。就连地方性会计师事务所、项目评估所、媒体等中介机构都是听命于地方政府,该让谁来监督地方债呢?

再一个说,我们的政府现在是讲究“减政放权”。随着分配制度的改革,中央政府的财力和控制的资源占GDP的比重确实越来越低,但中央政府承担的公共事务却日趋繁重。为减轻中央财政压力,中央政府确实有把一些职能交给地方政府,把有关地方事务的决策权下放给地方政府。在这个过程中,表面上看各级政府的职能和支出责任似乎很明确,但在实践中到目前为止,中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪些事物的法律和法规。这必然导致政府间行政职能的交叉,也就是中央政府以及地方政府的事权和支出分工模糊,地方支出的决策往往做的不准确。中央政府以及地方政府的事权划分没有在法律的框架下进行规范,就会使地方债的使用方向模糊。就怕地方债的钱没用在该用的地方。

有难度并不是问题,大方向是好的。无论如何,市政债的试水将成为中国税改之后,中央政府第一次尝试性的权力下放。从允许地方政府发行市政债,到允许地方政府对债务项目、预期回报进行公布。再到未来一进步的第三方机构评级制度以及封闭账户的确立。

玩得好,往宏观方面说,地方市政债将成为有效化解中国地方债务风险的手段,并且将为地方城镇化建设贡献宝贵的低成本长期资金。而往微观层面说,市政债的合理运作,也将为中国证券市场培养重投资轻投机的理性投资者,贡献一份力量。

最关键的就在于怎么玩的好。