王长勇

房地产开发投资显著放缓,商品房销售、土地购置降幅逐月扩大。在反腐风暴中焦灼难眠的地方政府官员,对本轮房地产下行反应略显迟钝。除少数城市试探性松动限购政策,多数地方并没有强劲的应对举措。 

但4月房地产营业税和企业所得税分别下降4.2%和3.1%,房市调整显著下拉政府收入,开始刺痛地方政府的神经。

今年前四个月,地方公共财政收入同比增长9.8%,微弱超过全年9%的目标增幅。如果房地产调整继续加深,地方财政能否完成全年计划,面临考验。

中央政府首先发出明确信号,不希望房地产调整过于剧烈。在央行要求“优先满足居民家庭首次购买自住普通商品住房的贷款需求”后,地方政府的救市行动也由暗转明、范围扩大、力度加码。

中国房地产延续十年的大牛市,早已成为地方政府名副其实的“现金牛”。按2013年数据计算,地方政府收入对土地和房地产的依赖度超过了57%,即地方政府每100元收入中,有57元来自土地和房地产的贡献。

地方政府收入主要由两部分组成,一是公共财政收入,包括税收和行政性收费等非税收入,这部分收入统筹使用,主要用于地方政府“保工资、保运转、保民生”;二是政府性基金收入,一般是专款专用。其中,国有土地使用权出让收入占85%左右,主要用于征地拆迁补偿、城市建设、土地开发、农村基础设施等。

相对于一般公共财政收入,土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”。按现行格局,公共财政收入保地方政府运行,土地出让收入成为地方政府投资建设的资金来源。

过去几年,中央政府频繁出台税收政策调控房地产市场,房地产投资交易环节税收成本大幅上升。政府公共财政收入中,房地产相关税种收入占比逐年提高,2013年已超过三成。因此,土地交易和房地产市场的波动,直接导致政府性基金、公共财政同步波动。

2013年,地方政府一般公共财政收入约6.9万亿元,其中房地产相关税费即贡献了2.6万多亿元;地方政府性基金收入4.8万亿元,其中国有土地使用权出让收入4.1万多亿元。

由此计算,去年地方政府公共财政、政府性基金两项收入合计约11.7万亿元,土地出让、房地产相关税费合计高达6.7万多亿元,占地方政府收入的比重为57.3%,已超过其他税种、行政性收费、政府性基金收入的总和。

因土地交易不计入GDP,房地产调整下拉财政收入的程度,远远超过其对经济增长的影响。近两年房地产开发投资占GDP的比重为15%左右,远低于土地和房地产在财政收入中的占比。

全面考量,土地和房地产相关税收收入已成地方政府的“第一财政”,若考虑土地抵押融资,“第一财政”的规模更为可观。

显然,地方政府是过去十年房地产牛市的最大获益者,其利益已与房地产牢牢捆绑在一起,损誉同步。当房地产市场下行调整来临,地方政府收入下行也难以避免。

预见到房地产市场的调整,由财政部代编的2014年地方政府预算,将地方土地收入预算缩减近5000亿元、下降11.8%。按此比例简单测算,将下拉地方政府收入约8000亿元。

但是,在房地产十年眩目牛市中赚得盆满钵满的地方政府,能否即刻由奢入俭?地方政府收入中占比57%的来源出现下滑,绝非仅通过控制“三公经费”、停建楼堂馆所就能应对,而须壮士断腕才有望渡过难关。本轮房地产调整,地方政府面临的选择,不是增量“减多少饭”,而是存量要“割多少肉”。