作者:张静 来源:第一财经日报

从上世纪90年代以来,PPP融资模式被发达国家广泛探讨及应用。中国对此虽无深入研究,但作为PPP基础之一的基础设施和公共事业特许经营在我国有近30年的发展。

随着地方政府举债压力加大、地方融资渠道捉襟见肘,政府和民间越来越期盼PPP能为地方招商打开一道生机。然而,背后交织的是几十年法律的缺位,和地方各自为政的现实。如何规范合同、明晰权责、实施监管是一系列要面对的问题。

多地上马PPP项目 官员称并非融资新工具

在地方债务压力加大、旧融资模式难以为继之时,中央试图用PPP引导地方政府寻找更高效的管理模式。在今年以来的密集培训、研讨和论证后,地方试水动力十足。

PPP(Public-Private-Partnership)是一种公私合营模式。目前财政部正在推广的PPP模式是一种狭义的PPP,是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系。

在中央多番引导下,理论和实践层面均现“高温”。据《第一财经日报》了解,5月下旬,国家会计学院曾组织PPP培训班。除了赴京学习,各地还邀请财政学者前往授课。

并且,财政部将在今年出台PPP总则性规章,待条件成熟后上升为法律,并加强对项目各方面的统一指导,选择经济基础好的地区试点。试点省份之一的江苏已经建立了PPP省级中心。

“成立PPP领导小组很重要,但还需要有上位法。”银监会统计部副主任叶燕斐近期在参加PPP研究专业委员会组织的“中国PPP沙龙”第二期研讨会时指出。

目前财政部已经成立了由部领导带头、多个主要司局在内的PPP领导小组,但最终要推动PPP合法合规运行还需要有一部上位法。

财政部成立PPP领导小组

从事十多年PPP咨询服务的济邦咨询公司董事总经理张燎认为,这是财政部门关于PPP的又一次重要举措,“在机构建设方面做出了重要安排,估计相关工作将提速”。

江苏省财政厅长宋义武在5月PPP培训班的开班讲话中表示,我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践,主要是“自下而上”的自发探索,多局限在项目层面,没有一个明确的牵头主管部门,缺乏经验总结、制度安排和理论指导。

作为首批试点PPP的省份之一,江苏省财政厅目前已经建立PPP省级中心,由分管厅领导负责,金融处牵头,经建、预算等相关处室参与,省级中心内设综合组和项目组。

“在十八届三中全会《决定》的重要举措分工方案中,财政部门是落实‘允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营’改革举措的第一责任部门。”宋表示。

从国际经验看,英国、澳大利亚、加拿大等国的各级财政部门都专门设立了PPP管理机构,负责推动PPP模式发展,履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。

目前,财政部已经成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,财政部党组成员、副部长王保安担任领导小组组长,金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员,办公室设在金融司。

不过,此前有学者对本报记者表示,对地方热衷建立PPP中心类的机构有所担忧,需要警惕设立机构成为谋取官位的渠道,造成机构冗余。

从上世纪90年代世行提出推动PPP发展,至今20多年时间,我国也曾试图推动PPP发展但都未能进行下去,2002年建设部曾作为主导部门推行一轮但逐渐淡化。

“这次财政部主推,会不会也和上次一样?谁在管就要管到底,不能因为难管就不管了,管不好还要追责,要明确政府责任。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥在上周的一个PPP内部研讨会上曾说。

多地开启PPP培训

有中央主动推进PPP,地方对此更为热情。信息显示,仅5月,江苏、青海、福建厦门等地均开班对财政人员进行PPP专题培训,此外还与多方合作挖掘地方可行的试点项目。

今年5月,江苏出台新型城镇化与城乡发展一体化规划,据《新华日报》报道,江苏省发改委经济体制改革处副处长李君良在分析规划时透露,江苏准备打破能源、电力、通信等基础设施领域的垄断,向社会资本开放一批重大设施项目。

江苏省审计厅今年年初发布的数据显示,该省现在的政府总债务率为60.34%,债务资金有87.83%投向了市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域。

“要实现新型城镇化的目标,全省的资金需求预计在数万亿元以上,城乡基础设施投资空间巨大,推广PPP模式不仅是雪中送炭,也是锦上添花,未来大有可为。”宋义武说。

目前,常熟正在打造一座1.66平方公里的新型小城镇——海虞镇。作为公私合作的先行范例,海虞将按镇级小城市定位打造,新加坡邦城公司规划的核心区城市设计已成型,项目总投入超过20亿元。

有运作苏州工业园区经验的中新集团将负责海虞项目,集团与海虞镇政府各出资70%和30%,成立一家公司,已与国家开发银行苏州分行签署合作协议。

目前江苏正在快马加鞭地挑选一批项目上报财政部,争取列入国家试点。宋义武在5月培训班上称:“对已经建成的公共设施项目,拟转换为PPP模式的,也一并进行筛选列入项目库。”

此前学界担心PPP使用不当会变成下一个BT模式,简单成为地方融资工具而被用到极致。对此,宋义武直言,“不能使PPP模式再度成为地方政府的融资工具”。

今年4月,厦门也召开PPP专题座谈会,对BRT(快速公交系统)运营项目、轨道交通工程等城市基础设施和重大民生项目试点PPP模式进行了论证。

目前,厦门市财政局成立了由市财政局、企业和高校组成的工作班子,研究厦门市重大项目引入PPP合作方案的可行性问题,“力争今年内取得突破”。

订单初现

不过,地方政府尽管很热情,是否私人资本也有同样热度?据本报记者了解,不少私人企业仍对这类合作的项目收益以及政策稳定性抱有观望态度,不过已经有获单企业在市场上被看好。

为了引导私人资本“大胆实践”,各地也在探索对PPP项目的优选政策。近期,江苏省泰州市引入PPP机制的产业公共服务项目实行加分制度,这些公共服务如果申报市级相关扶持政策,将在项目评审时获得加分,也就是在百分制实评得分的基础上,再加20分参与项目遴选排序。

信息显示,目前这类项目主要包括立体型标准厂房建设、创业服务基地建设、大型公共服务平台建设等。加分政策落实后,上述项目将在入笼评价和奖补额度上获得优先和特别支持。

5月下旬,普邦园林公司发布公告称与淮安市白马湖规划建设管理办公室签署《淮安市白马湖森林公园项目PPP合作协议》,负责一个公路项目施工,投资概算不超过10亿元。

瑞银证券在当天的研报中分析认为,这一项目是该公司2014年再次签订的市政大单,显示出公司市政业务扩张步伐逐步加快。

瑞银表示,普邦园林公司此次采用PPP模式与业主签订项目合同,业主和合作公司分别按15%和85%出资比例向施工方支付工程进度款,项目完工后业主分三年按35%/30%/35%比例分批回购合作公司股权。

“PPP合作模式使公司与业主‘利益共享、风险共担、全程合作’,可有效降低项目风险,有利于后期回款。”瑞银证券分析认为。制图/张逸俊