罗天昊 国资委商业科技质量中心研究员 著有《大国诸城》

城乡一体,呼声四起。

近日,国务院出台《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,正式提出我国将建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分。

户籍改革之难,难在户籍背后附带的一系列公民权利和公共服务。包括教育,就业,社会保障、医疗卫生,最低生活保障,以及城市基础设施,社区服务等。

这种差别,主要体现在两个方面给,一个是城乡之间,一个是大城市与中小城市之间。

城乡二元户籍制度,造成了巨大的不公。被诟病已久。取消农业户口与非农业户口的区别,为中国户籍制度变革的一大突破,但是,户籍改革,还有最后一大堡垒,即以特大城市为主的入户门槛,以及由此造成的区域分割,城市之间要素流动不畅,户籍改革还剩最后一口气,即城市之间的自由流动。实现城市之间的同权。

不同城市之间,尤其是规模、级别不同的城市之间,户籍背后的公共服务亦差别巨大。同样是城市,北京上海的户籍,比贵州的肯定值钱。而同在贵州,省会贵阳的户籍,肯定也比凯里、都匀等一般城市值钱。

关于人均城镇化的户籍成本是多少,学界有多重计算模式,最流行的估算是,每个人平均13万,全国需要40万亿。这种算法,大致是以大中城市为准,其实考虑到地区差异,可能还不需要这么多。2013年,中国财政收入达到12万亿,如果按照20年最终完成城镇化进程,财政收入每年仅增10%,则所耗费用,占财政收入的比例非常低,20年复合占比,不过10%。财政有足够的能力负担。而这种计算方法,基本不考虑城市之间的平行流动。世纪上,如扣除人口净流出地区的财政减支,则户籍改革成本占财政收入的总比重更低。

在北京闹得轰轰烈烈的通州外地家长游行,源于外地人的孩子无法在通州上学。而江西姑娘占海特在上海高考,引起了上海本地家长的巨大反弹,背后亦反应了在资源有限情况下,本地人与外地人的争夺。

区域分裂,,病在地方,根在中央。

户籍改革的破局,关键在中央。中央政府应该担负起主要责任,统筹兼顾,而不能让地方互相扯皮。

户籍改革,积弊已久,按照大小城市分步改革,虽可缓解,但并非治本之策,而且放开中小城市,而管制特大城市,实际仍保留了堡垒。我们知道,目前,大城市集中了众多资源,对于人口的吸附能力最强,特大城市不改革,改革就打了大折扣。

按照城市大小分步改革,不如按照领域,进行分项改革。未来,中央政府可主导进行社会保障和公共服务两个领域的改革,并且为此准备付出改革成本,不能让地方扛。

最重要的一个改革,是中央政府出钱,建立全国统一的社保基金。解决全体公民的最基本保障问题。

目前,中国各个城市居民的社保,基本是地方负责,由此,产生了巨大的地区差异。同时,社保亦成为当地政府的负担。为此,地方政府不愿意搞户籍改革,一个直接原因是,未来成为本地户籍人口,当地政府必须掏钱给他们上社保。

为此,中央政府应该为所有公民社保兜底。全国设立一个统一标准,按照全国人均收入水平,设定一个平均值或者中位值。由此通行全国。至于各地的差距,再根据当地的收入水平,在公民自己的工资收入中扣除部分,以保持动态。同样,公民迁徙到哪个城市,这笔财富就归哪个城市暂时保存。这样,社保基金对于当地政府,就不是负担,而是财富。地方政府抢还来不及,怎么可能把人往外推?

当下出现的所谓地方抗拒户籍改革,只是假象,根本在于中央政府缺位,没有担负应有的责任。你请客,你买单,才是真情意。中央号称要请客,却要求地方买单,其心不诚,效果自然不彰。

就中央政府的财力而言,建立统一的社保基金,根本不在话下。财政连年增收,是最大的保障。未来推动机构改革,减少一半“吃皇粮“的财政供应人员,至少可每年节约一万亿。此外,国企分红比例过低,未来可加大国企分红比例,充作社保基金。未来国企在竞争性领域退出,卖的钱也可充作社保基金。

公共服务领域的改革,也需要中央政府兜底。

全国需要对落后地区更多转移支付,此前,国家对于京沪津等几个直辖市照顾过多,财政支付不太公平,未来不仅需要一碗水端平,而且需要扶持弱势城市。几个直辖市砸了上万亿,不少是中央的钱,或者央企投资的钱,而同样是城市,比如合肥,长沙,武汉,广州、深圳等,可就没有中央的小灶吃了,这也是一种不公平,未来不可持续。

在公共服务领域,中央需要直接负责的另外一件事,就是公平调配资源。尤其是在高校和央企两个领域。地方在这两个方面没有调配权限。

前不久北京通州出台外地人上小学的新政,大批外地人因此无法在北京上学,引起了强烈抗议。北京方,想通过卡孩子的方法,减少人口总量。但一个不容忽视的问题是,北京却集中了太多的资源。教育部所属国立大学30多所,如果按人口平分,则北京仅2000万人,只能拥有半所国立大学。如果按土地面积平分,则至少30个北京才应该有一所教育部直属高校,北京的国立大学密度,是全国平均密度的30倍以上。央企也是一样,北京巴掌那么大的一小块地方,竟然集中了全国一半以上的央企总部,按照面积分,北京的央企总部密度,是全国平均水平的数百倍。所以,北京的户籍改革,光靠控制人口显然不行,不能既占有太多资源,又嫌人多。笔者早在两年前,即在英国金融时报撰文,呼吁将央企总部迁出北京,将部分教育部直属高校迁出北京,但是,这事只能中央政府来做。纵使北京舍得,它敢动央企吗?敢动清华大学吗?

在全国范围内,按照人口比重或者国土面积的比重,相对均衡行政资源和服务资源,是中央政府对全体公民应尽的义务。也唯有中央政府有这个能力。

尤其值得注意的是,中国的城市,很多时候资源的拥有是按政治地位而非需求排队。这样,大城市最后不仅没有起到改革的表率作用,反成为改革的壁垒,日益封闭保守,除广深外所有广东城市放开落户,浙江德清索性取消农业户籍,武汉毕业两年的本科生,可随便落户,反是京沪津等几个老牌直辖市,户籍改革最落后,拖了全国改革的后腿。

在市场领域,各地自由竞争。在权力领域,则应该保持公平,政府提供的公共服务,应全国范围大致均等,这样才有起码的公平。政府的手和市场的手,都要起到作用。