刘杉

国务院法制办在11月30日公布了《存款保险条例(征求意见稿)》,用30天时间向社会广泛征求意见,如果不出意外,2015年初,这一条例会开始实行。

存款保险制度具有四个特点,一是限额赔偿,最高50万元;二是强制投保,覆盖全部存款机构;三是差别费率,降低存款机构“道德风险”;四是覆盖面广,50万赔付额度可以覆盖99.63%存款人的全部存款。

这样的制度安排,实现了国家不再给银行个体信用背书。长期以来,国家事实上对银行存款进行全额隐形担保,银行信用更多体现着国家信用。存款保险制度成行后,国家不再对存款机构进行担保,银行若经营不善,存在破产可能,但中央银行作为“最后贷款人”,为了避免银行体系出现系统性风险,会对重要银行进行救助。

应该说,条例草案基本勾画了存款保险制度框架,可改动成分并不大,让笔者感兴趣的是,这一酝酿了21年的金融制度,为什么在中国经济下行压力增大背景下推出?

存款保险制度当然是金融改革重要一步,这是利率市场化的基础。没有存款保险制度,就不可能放开银行准入,就不可能实现充分竞争,也就不可能实现真正的利率市场决定。迈出这一步,无疑打开了利率市场化改革的最后窗口,条例一旦实施,意味着存款利率就要全面放开。

一般认为,利率市场化初期会导致利率升高,并且会推动存款搬家。这就带来两个重要问题,一是可能提高企业融资成本,因为银行竞争激烈,会提高存款利率;二是储户顾及存款安全,可能将存款向“系统重要性银行”转移,导致小银行存款困难,并进一步提高利率。

众所周知,中国经济进入长周期调整阶段,“定向调控”效力不大,总量调控粉墨登场重要目的就是改善货币信贷供给环境,降低企业融资成本。但存款保险制度的实施,将冲抵部分降低融资成本的努力,这无疑形成宏观政策的“对冲效应”。

若出现这样的结果,或许反映了宏观管理当局的调控思路,一方面要放松货币,另一方面要让银行和融资主体提高成本和风险意识,避免出现2009年情况,即货币政策一放松,政府、银行和企业就一哄而上,最终信贷失控。由于银行存在破产可能性,银行在微观经营过程中,会增强审慎经营意识,按照市场规律发放贷款,以确保资产安全。因为银行不仅存在破产可能,而且资本金不足时,还要更多缴纳存款保险费用,接受更多业务监管。这不仅增加银行成本,而且降低运营效率。

银行审慎经营,就会产生美国类似情况,即中央银行“量化宽松”,但商业银行更加惜贷,从而加剧货币政策传导机制失灵。这样的结果虽然降低整个银行体系效率,但可以降低呆坏账形成数量。

至于是否出现存款搬家局面,这会产生有趣的现象。存款大户一定将安全性放到第一位,除了分散存款,也会将主要存款放在“系统重要性银行”。国际金融监督和咨询机构金融稳定理事会,在2011年11月4日发布了包括中国银行在内的全球29家系统重要性银行名单,经过几次调整,目前中国工商银行中国银行和中国农业银行三家进入全球重要银行名单。

中国银监会也发布了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》。按照《指引》要求,信息披露银行扩大至13家,包括五大国有商业银行,中信银行光大银行华夏银行平安银行招商银行浦发银行兴业银行民生银行等8家股份制商业银行。

这13家银行即可视为中国的“系统重要性银行”,这些银行的资本充足率要求更为严格,风险管理水平更高,因而具有更强吸收存款能力。

不过由于有存款保险制度保障,小银行可以通过高利率获得更多小额存款,这实际也有益于促进平等竞争。

按照保险制度,所有私人银行也应该加入存款保险,但私人银行在试点期间,被要求股东自担风险。理论上讲,既然存在保险制度,股东自担风险机制也应废除,但实践中存在不确定性。一是银监会会强化私人银行安全保障,继续要求实行这一制度,这要看是否合法。二是私人银行可能自愿实行股东自保机制,目的是增加银行信用,吸引更多存款。

但无论如何,存款保险制度实行,一定会短期增加融资成本,同时会导致存款搬家。如何控制小银行经营风险,也成为监管部门重要任务。可以确定的是,宏观部门此时推出存款保险制度,可谓煞费苦心,既是推动金融改革,也是抑制信贷扩张,避免泡沫经济继续膨胀,力争中国经济与金融实现软着陆。

值得注意的是,存款保险制度实施后,市场实际出现了自我对冲机制,这样可以使央行货币政策操作空间增加,为进一步降低存款准备金率,创造了市场环境。如果市场能够通过自我调节,避免信贷和经济泡沫膨胀,这应该是存款保险制度此时推出的现实意义。