杨红旭

近日,有媒体报导:住建部拟出台收购商品房用于保障性住房的指导意见,在此基础上,住建部将督促存量库存较高的城市,出台将商品房转化为安置房,促进棚改与利用存量房的支持措施。显而易见,如果这一消息成真,则意味着中央部门将动真格的救助三四线城市,必将有助于这些城市去库存。因此,这条新闻颇受社会关注。

无风不起浪。很多政策出台之前,总是先被媒体透出风声。当然,其中有些消息,最终被证明只是谣言。要想辨识消息真伪,关键在于逻辑。笔者揣测,这一政策出台的概率较大。逻辑如下。

其一,从易居研究院跟踪的全国35城数据来看,三线城市的住宅库存自2011年开始一直增长,即便在是楼市繁荣的2013年,也只是一线城市和部分二线城市库存下滑,而三线城市库存一直攀升,至于四线城市更是如此。如果看去化周期,则当前一线城市去化周期已回落至12个月左右,而三线城市仍超20个月。如此高的库存压力,使三四线城市的楼市活跃度降低、房价涨不动或者下跌、开发企业经营越来越困难,甚至还引发了资金链断裂,极端者还发生了类似邯郸的民间借贷危机。

其二,2011年以来,随着全国市场的区域分化加剧,政府关于房地产调控的思路也在发生明显转变。整个2014年,住建部都把去库存作为重要目标。所谓的“分类指标”“双向调控”,其实重点在于放松高库存城市的房地产调控,允许地方政府救市。于是,我们可以看到,整个2014年从市级政府到省级政府,赤裸救市成为常态。步入2015年,三四线城市库存量仍未有明显改善,又倒逼全国房地产开发投资增幅持续下滑,进而拖累经济增长,因此要想经济稳增长,必须先要楼市去库存。中央对此心中烛明。

其三,从近期官方表态来看。1月20日,住建部部长陈政高在全国棚户区改造经验交流会上表示:随着保障房建设的持续推进和棚改的不断深入,棚改房源将不再局限于政府主导建设,符合接受保障的家庭可以到市场上购买,政府通过资金补贴实现保障。房地产库存高企的三四线城市,再盖新楼进行整体安置已没必要。

另外,2015年我国新开工建设保障性安居工程任务目标700万套,对于完成方式,住建部副部长齐骥表示,可大力推进棚户区改造的货币化安置,组织居民自主购买,或者由政府购买安置住房进行安置。指导督促商品住房较多的城市,出台支持措施,将商品房转化为安置房,促进棚改与利用存量房的有效衔接。与此同时推进国开行的直接贷款与PPP市场化融资手段。

其四,近几年,部分地方政府早已开始“自救”:减少甚至停建保障房、安置房,转而由政府收购商品房,作为保障房进行分配;或者更多的对保障群体、拆迁户进行货币补贴,让他们拿着钱去买商品房。比如,早在2008年底前后,长沙和常州就提出:经济适用房的保障方式将由补‘砖头’变为补‘人头’,即停建经济适用房,改为直接补贴资金给符合条件的家庭购买商品房,符合条件的困难家庭可获得8万元补助用于买商品房(后来补助金额有所提高)。

再如,2014年8月福建省出台的“闽八条”规定:各市、县政府可以采取政府收储方式,积极稳妥收储商品住房作为保障性住房。同期湖南省出台的“湘五条”提出:各地政府和企事业单位及经济园区可购置适当面积的普通商品房用于公租房和棚户区改造安置房,纳入2015年全省保障性安居工程计划,享受国家、省保障性安居工程有关资金补助及配建房源税费减免政策、鼓励被征收对象选择货币补偿、政府支持被征收对象到市场上购房。

中国有很多国家级政策,都是由地方先试点、积累经验,然后出台全国政策。正如上述经验,其实很多地方政府已经在转变住房保障的方式,而发达国家一般也都经历过由政府主导建房分配给弱势群体,转变为给困难群体发放补贴,让他们去市场上购房或租房。

再来细察近期一个重要行业政策。2015年1月6日,住建部出台的《关于加快培育和发展住房租赁市场指导意见》提出:支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租,并通过从租赁市场筹集公共租赁房房源。支持房地产开发企业将其持有的存量房源投放到租赁市场,也可以转成租赁型的养老地产、旅游地产等。保障性住房要逐步从实物保障为主转向建设和租赁补贴并重,“补砖头”与“补人头”相结合。

根据住建部出台的这个文件的逻辑,进行推导:完全有可能在未来几个月出台收购商品房用于保障性住房指导意见。而且,《关于加快培育和发展住房租赁市场指导意见》中要求:各省级住房城乡建设主管部门要将本地区落实本指导意见的情况于2015年6月30日前报我部。一副心急火燎的样子。其实,住建部对于三四线城市去库存的心情,同样急切!

如果真的出台收购商品房用于保障性住房指导意见,必将有力促进三四线城市去库存。随着2012年开始很多大房企逃离三四线城市,近两年三四线城市的新增供应速度已在放缓,但积压的巨量库存,必须借助一定规模的新增需求,才能真正实现有效去库存。显而易见,仅靠当前市场中的常规需求,去库存节奏偏慢,而如果地方政府能大规模减少保障房新建量,转而将保障房需求、棚改房需求,引导或强制定向购买积压的商品住宅,则必将显著加快去库存速度。

当然,很多人会担心钱的问题,政府有资金收购商品房?首先,来看财政部的态度。财政部部长楼继伟在2014年12月底的全国财政工作会议表示:2015年继续实施积极的财政政策并适当加大力度,保持经济运行在合理区间,创新机制推进保障性安居工程建设,利用PPP模式或政府购买服务方式盘活存量房,引导社会资本参与保障房的建设和运营管理。掌管财权的楼部长,说得相当露骨:政府出钱,保障住房,但不再只是支持新建住宅,而要“盘活存量房”!

其次,再看作为“二央行”的国开行的行为。2014年4月,国务院会议确定,由国家开发银行成立专门机构,重点支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。其后,国开行成立住宅金融事业部。从央行获得3年期1万亿元的抵押补充贷款(PSL)。其中,2014年支取的部分利率为4.5%,比一年期固定利率贷款低150个基点。

仅从棚改资金来源分析。2011年以来,投入棚改的资金逐年增加。截至2014年底,国家发改委、财政部共安排中央补助资金7092亿元,国家发改委累计批复企业发债7000多亿元,银行业加大信贷投放累计1.6万亿元,使棚改项目得以顺利实施。目前棚改资金中约有一半来自于国家开发银行贷款。2014年,国开行完成棚改贷款发放4086亿元,是2013年的4倍,也超过了国开行过去几年累计发放棚改贷款的总规模。2015年,国开行棚改专项贷款规模不会低于2014年,并将进一步完善货币安置和购买存量商品房的制度要求。

保障性安居工程包括保障房和棚改房,十二五期间全国计划新建3600万套,棚改房所占比重最大。棚改是催生安置房需求的主要动因,另外还有如修地铁这样的城市重大工程导致的拆迁需求。保障房主要包括廉租房、公租房、经适房、限价房、共有产权房等。未来住建部将引导和要求各地减少保障性安居工程的新建规模,尤其是住宅库存较大三四线城市。

当然,收购商品房用于保障房,将商品房转化为安置房,具体运作情况比较复杂,各地存在显著差异。即便未来住建部出台指导意见,各地的操作流程还有一个落实和细化的过程。比如,政府拿着财政拔款,只能收购什么样的商品房?被选中作为安置房的商品房项目,如何享受税费减免?正在建设中的商品房项目,哪些项目有资格半路搭车享受国开行支持?如何防范政府官员在挑选商品房项目过程中的权力寻租?

总而言之,对于住建部出台收购商品房用于保障性住房的指导意见媒体报导,笔者认为符合逻辑,值得期待。虽然操作细节仍会遇到诸多问题,但至少作为缓解三四线库存压力的短期之策,促进这些地区房地产市场的平稳健康发展,具有重要意义。但这一做法,不宜作为长期之策,我国住宅供应双体系建设、住房保障制度的完善,应有独立的发展逻辑与制度框架。