农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来,农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进,农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革,就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计,目的是进一步解放农村生产力。

  “三权分置”的重要意义,是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面,我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障,土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外,我国农民传统的安土重迁心理,也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面,当前农村土地的财产属性日益凸显,土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开,不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人,而自己仍然拥有对土地的承包权。这样,农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人,则有可能获得土地权利。因此,“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利,可以促成农村土地权利自由流转,激活农村土地的资本潜能,扩大农民的融资渠道,增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营,改变农村土地碎片化经营方式,避免土地撂荒,使绿色集约型现代农业成为可能,从而提升农村生产力。

  从法律角度说,土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权,在这一权能基础上可以再分离权利,设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权,而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去,形成经营权。在经营权分离之后,农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后,承包经营权人的权能就自动恢复。目前,我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权,但没有规定土地经营权。因此,应在土地承包法中增设一章“土地经营权”,完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容,至少应涵盖以下两个方面。

  明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权,使权利人安心进行长期投资,保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益,权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围,可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员,也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益,对经营权主体应设立准入和监管制度,以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。

  明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由,经营权必须通过合同方式取得,即土地承包权人与受让人应订立合同。此外,经营权的获得应进行登记,未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途,以避免土地的“非农化”和“非粮化”,经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外,与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善,以使“三权分置”改革真正落实,让农村土地释放更多红利。