我们认为,是否有利于健全宏观审慎政策框架,是当前研究推进金融监管体制改革十分重要的出发点和视角。分业监管体制存在着明显的问题,但简单实行混业监管并不能有效防范系统性风险,关键还是要强化宏观审慎政策框架。宏观审慎政策基于宏观的、逆周期和跨市场的视角,本质上属于宏观经济管理和维护金融稳定的范畴,因此其制定和执行应集中在宏观部门(中央银行),并在此基础上重构金融监管体制。从本轮全球金融监管改革的实践看,多数经济体都强化了央行主导宏观审慎政策制定、执行以及负责系统重要性金融机构监管和统筹重要金融基础设施、金融业综合统计的宏观审慎政策框架。目前我国的“一行三会”模式、“铁路警察、各管一段”和“谁的孩子谁抱”的做法显然不符合现代宏观审慎政策框架的要求,也不符合国际最佳实践,需要进一步改革。鉴此,我们对几种方案的利弊进行了比较。保持现有的“一行三会”格局不变、成立金融监管协调委员会的模式以及简单合并“三会”为国家金融监管总局的模式,都不符合完善宏观审慎政策框架的要求和国际金融监管改革的大潮流。比较而言,“央行+行为监管局”,即将“三会”的审慎监管职能并入中央银行,同时成立独立的行为监管局的模式,或者“央行+审慎监管局+行为监管局”,即由央行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管,“三会”合并组建新的监管机构负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管、并成立独立的行为监管局的模式,符合现代宏观审慎政策框架的要求,兼顾了综合监管和“双峰监管”,也符合国际上“三个统筹”的趋势。虽然各种方案都可能有利有弊,但总体看新的金融监管体制应有利于强化宏观审慎政策框架,提升防范和化解系统性金融风险的能力,促进经济和金融体系的稳健运行。


2015年下半年以来,中国股市经历了大幅波动,引发了一些对现有金融监管体制的质疑。股市从2014年第四季度开始快速上涨,股指大幅飙升,大量资金加杠杆入市。股市大跌后对场内和场外融资、信托、基金乃至银行体系等都产生了广泛的关联影响和冲击。实际上,现代金融市场和金融体系都是紧密关联在一起的,存在复杂的网络特征和联动关系。但在“铁路警察,各管一段”的监管体制下,缺乏对系统性风险的整体评估、协调与应对。中央银行虽然负责金融稳定,却缺乏相应的监管信息、监管手段和政策工具。近期爆发的一些非法集资大案也暴露了目前“谁的孩子谁抱”的监管体制内在的缺陷。总的来看,上述风险事件均暴露出当前金融监管体制存在着突出问题。首先是混业经营、网络化效应与分业监管、分段监管之间存在矛盾,而更为重要的,是针对顺周期和跨市场风险的宏观审慎政策框架尚不完善,亟待强化宏观审慎政策框架。


在总结理论发展和国际实践经验的基础上,我们认为,与建立有效的宏观审慎政策框架相匹配,一个有效的金融监管体制除应具有目标合理、责任清晰、人员专业、执法独立等传统特征外,还应具有如下特征:一是宏观审慎政策制定部门能够掌握必要的统计数据和监管信息,监管部门有义务提供;二是宏观审慎政策制定部门有对所有金融机构制定宏观审慎管理规则的权力,并有足够手段实施这些规则;三是宏观审慎政策制定部门对重要金融市场(房地产、股市、债市等)可以制定宏观审慎管理规则,并有足够手段实施这些规则;四是宏观审慎政策制定部门可对资本流动(包括外债)制定宏观审慎管理规则,并有足够手段实施这些规则;五是宏观审慎政策制定部门直接监管系统重要性金融机构、金融控股公司以及重要金融基础设施;六是宏观审慎政策制定部门可对微观审慎监管和行为监管部门发布指令,后者有义务执行。


基于此,我们可以对几种可能方案的利弊进行比较。


方案一:“委员会+一行三会”。


保持现有的“一行三会”格局不变,成立金融监管协调委员会,一行三会都参加,发挥咨询议事功能,并负责综合协调。这一方案的优点是只有“加法”没有“减法”,不改变现有机构格局,不涉及原有机构和人员的重新安排,实施难度最小。但问题是这种监管体制对构建宏观审慎政策框架、建立宏观审慎政策与微观审慎监管有效协调的机制作用不大,也没有解决混业经营与分业监管之间的矛盾,且协调成本仍可能很高。


方案二:“央行+金融监管委员会”。


保持央行职能不变,合并“三会”为国家金融监管总局。即简单合并银监会、证监会、保监会,组建新的综合性金融监管机构,实行综合监管。这一方案在一定程度上符合金融业综合经营和综合监管的要求,也可能有利于降低“三会”之间的协调成本,但其问题在于既不符合完善宏观审慎政策框架的要求,也不符合国际上的最佳实践,宏观审慎政策与微观审慎监管仍处于割裂状态,而且“一行”和“一会”之间可能会存在更大的协调成本。


方案三:“央行+行为监管局”。


将“三会”的审慎监管职能并入中央银行,同时成立独立的行为监管局(类似英国和荷兰模式)。在合并后的人民银行下设立货币政策委员会、金融稳定委员会和审慎监管局,分别负责制定和实施货币政策和宏观审慎政策,并对金融机构实施审慎监管。同时,央行负责重要金融基础设施监管和金融业综合统计。成立独立的行为监管局,体现审慎监管与行为监管的适度分离。这一方案既符合完善宏观审慎政策框架的要求,也符合金融业综合经营和综合监管的要求,还能够彻底解决监管割据问题,降低协调成本,是比较好的可选方案,但由于涉及较多的机构和人员调整,改革的阻力和难度可能会相对较大。


方案四:“央行+审慎监管局+行为监管局”。


由央行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管,并负责金融业综合统计,“三会”合并组建新的监管机构,专门负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管,同时成立独立的行为监管局(分别吸收了英国、欧盟和美国模式的部分要素)。将“三会”中的部分监管人员转入中央银行,充实职能调整后央行的宏观审慎管理和系统重要性金融机构监管的有关工作,其他人员进入“三会”合并后的审慎监管局,专司系统重要性机构之外的其他金融机构的微观审慎监管。同时,集中目前“一行三会”中投资者保护和消费者权益保护部门的力量,组建独立的金融行为监管局,负责行为监管和金融消费者权益保护。央行可从宏观审慎角度对审慎监管局和行为监管局提出建议和要求。


比较而言,方案一和方案二不符合完善宏观审慎政策框架的要求和国际金融改革的大潮流,建议不予考虑。方案三和方案四符合强化宏观审慎政策框架的要求,并兼顾了综合监管和“双峰监管”,也符合国际上“三个统筹”的趋势。方案三更加强调了中央银行的优势和功能,方案四则相对折中,既强化了央行的宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构监管职能,又适当减小了改革的阻力,并通过机构间合理和明确的分工降低协调成本。


当然,并不存在所谓最优的金融监管体制,各国国情存在差异,各方案都可能有利有弊。关键是新的金融监管体制要有利于强化宏观审慎政策框架,提升防范和化解系统性金融风险的能力,促进经济和金融体系的稳健运行。